市交通運輸局

2019年4月12日，交通運輸部以2019年第9號令公布了《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），并于2019年6月1日起正式實施。為便于更好地理解相關內容，切實做好貫徹實施工作，現(xiàn)就《規(guī)定》制定背景和主要內容進行解讀。

一、 出臺背景

交通運輸是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎性、先導性產(chǎn)業(yè)和服務性行業(yè)，除承擔建設管理等任務外，還擔負著大量的行政執(zhí)法工作。執(zhí)法水平的高低直接關系到人民群眾合法權益，也事關交通運輸執(zhí)法隊伍形象。針對群眾反映強烈的執(zhí)法不行為、亂作為、執(zhí)法程序不規(guī)范、文書樣式不統(tǒng)一等問題，部先后出臺了《交通行政處罰程序規(guī)定》（1996年第7號令）及《交通行政執(zhí)法檢查行為規(guī)范》《交通行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》等，對規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法規(guī)范化水平發(fā)揮了重要作用。

近年來特別是黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視并深入推進法治政府建設，對嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法作了具體部署?！缎姓娭品ā贰缎姓幜P法》等法規(guī)的制修訂以及國務院辦公廳印發(fā)的《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》等，對規(guī)范行政執(zhí)法行為提出了明確規(guī)定。原有的《交通行政處罰程序規(guī)定》，內容較為分散、單薄，缺少行政強制、行政檢查等其他執(zhí)法程序的規(guī)定，也未充分體現(xiàn)新時期嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的新要求。特別是綜合行政執(zhí)法改革后，立足新的形勢要求和基層執(zhí)法實際，如何規(guī)范交通運輸綜合行政執(zhí)法行為也就提上了重要議事日程。

二、 主要內容

《規(guī)定》共設10章128條和1個執(zhí)法文書樣式的附件，包括總則、一般規(guī)定、行政檢查、調查取證、行政強制措施、行政處罰、執(zhí)行、案件終結、涉案財物的管理、附則等。主要內容有：

一是進一步規(guī)范了行政檢查行為。目前，有關行政檢查的程序尚無明確的法律規(guī)定。《規(guī)定》結合工作實際，單設“行政檢查”一章，對行政檢查的行為進行規(guī)范，以解決檢查任性、檢查擾民等問題。如第十八條規(guī)定“執(zhí)法部門在路面、水面、生產(chǎn)經(jīng)營等場所實施現(xiàn)場檢查，對行政相對人實施書面調查，通過技術系統(tǒng)、設備實施電子監(jiān)控，應當符合法定職權，依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施”，強調了實施行政檢查必須于法有據(jù)。第二十二條“實施行政檢查，執(zhí)法人員不得少于兩人，應當出示交通運輸行政執(zhí)法證件，表明執(zhí)法身份，并說明檢查事由”，對實施檢查的人員數(shù)量、亮證檢查等作了要求。第二十三條明確了執(zhí)法部門實行行政檢查的禁止性規(guī)定，即實施行政檢查，不得超越檢查范圍和權限，不得檢查與執(zhí)法活動無關的物品，避免對被檢查的場所、設施和物品造成損壞。第二十四至二十七條，則是對交通運輸行政執(zhí)法中常見的路面巡查、水面巡查以及檢查生產(chǎn)經(jīng)營場所等行為進行規(guī)范。第二十八條規(guī)定實施行政檢查，應當制作檢查記錄，如實記錄檢查情況，強化行政檢查的痕跡管理。

二是進一步規(guī)范調查取證的行為。實踐中，因交通運輸行政執(zhí)法人員業(yè)務水平參差不齊，不少執(zhí)法案卷中的證據(jù)收集不規(guī)范、不齊全，甚至不合法，法律風險較大。《規(guī)定》根據(jù)新修訂的《行政訴訟法》和《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》等，對如何規(guī)范調查取證作出明確規(guī)定。第二十九條列舉了八種證據(jù)，增加了“電子數(shù)據(jù)”。第三十四、三十五、三十六、三十八、三十九、四十條，明確了書證、物證、視聽資料、當事人陳述、證人證言、現(xiàn)場勘驗、抽樣取證等證據(jù)的收集方式、注意事項等。第三十七條參考了最高法、最高檢、公安部《關于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問題的規(guī)定》，明確了“電子數(shù)據(jù)”的收集規(guī)范。第五十條規(guī)定不得作為定案依據(jù)的證據(jù)，如以非法手段取得的證據(jù)、被進行技術處理而無法辨別真?zhèn)蔚淖C據(jù)材料、不能正確表達意志的證人提供的證言等。通過對執(zhí)法證據(jù)的收集、審查和認定進行規(guī)范，引導基層執(zhí)法人員依法、全面、客觀、及時地收集證據(jù)，不斷提高行政執(zhí)法的規(guī)范化水平。

三是進一步規(guī)范了送達執(zhí)行等程序 ?！兑?guī)定》參照《中華人民共和國民事訴訟法》和《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的解釋》等，在傳統(tǒng)的直接送達、留置送達、郵寄送達、委托送達、公告送達的基礎上，增加了電子送達的方式，即經(jīng)受送達人同意，可以采用傳真、電子郵件、移動通信等能夠確認其即時收悉的特定系統(tǒng)作為送達媒介電子送達執(zhí)法文書，但行政處罰決定書、行政強制措施決定書、行政強制執(zhí)行決定書除外。受送達人同意采用電子方式送達的，應當在送達地址確認書中予以確認?！兑?guī)定》依據(jù)《行政強制法》等規(guī)定，分別明確了罰款的執(zhí)行、行政強制執(zhí)行、申請人民法院強制執(zhí)行的程序。如第一百一十條明確違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除的程序，第一百一十二條明確了代履行的程序。第一百一十四、一百一十五、一百一十六條明確申請人民法院強制執(zhí)行的程序及需提供的材料等。同時，《規(guī)定》第一百一十八條第二款規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院受理的，按照結案處理，有效解決了實踐中因執(zhí)行難而導致的結案難的問題。

四是進一步精簡優(yōu)化了行政執(zhí)法文書 。《規(guī)定》在起草制定過程中，充分聽取了基層一線執(zhí)法人員的意見建議，對執(zhí)法文書式樣進行了全面精簡優(yōu)化，將文書式樣從原來的32種精簡到24種，刪除了執(zhí)法機關內部有關審批流程的文書式樣。但是，考慮到各地執(zhí)法實際和需求不同，對執(zhí)法文書樣式也不是簡單的“一刀切”，規(guī)定對部沒有制定、執(zhí)法工作中又需要的其他執(zhí)法文書，或者對已有執(zhí)法文書式樣需要調整細化的，省級交通運輸主管部門可以制定式樣，以適應基層行政執(zhí)法工作的現(xiàn)實需要。

三、 新的制度內容

《規(guī)定》緊扣近年來黨中央國務院有關嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的部署要求和綜合行政執(zhí)法改革的需要，新增了一些制度內容。

一是根據(jù)綜合行政執(zhí)法改革要求，《規(guī)定》重新調整了適用范圍。綜合行政執(zhí)法改革以前，交通運輸部門都是法律法規(guī)授權的相關行業(yè)管理機構進行執(zhí)法，而且執(zhí)法門類眾多，有公路路政、道路運政、地方海事行政、水路運政、港口行政、航道行政、交通工程質量監(jiān)督等，以致于執(zhí)法機構重疊、職責交叉、多頭多層重復執(zhí)法等問題較為突出。為解決這些問題，2018年11月27日，中辦、國辦印發(fā)《關于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》，對整合執(zhí)法隊伍、理順執(zhí)法職能、減少執(zhí)法層級、加強執(zhí)法保障等作了全面部署。為此，《規(guī)定》按照中央文件精神，重新調整了適用范圍，刪除了之前各個行業(yè)管理機構進行執(zhí)法的內容，規(guī)定“交通運輸行政執(zhí)法，包括公路水路執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員依法實施的行政檢查、行政強制、行政處罰等執(zhí)法行為”，做到與綜合行政執(zhí)法改革的相銜接。

二是《規(guī)定》細化了行政執(zhí)法“三項制度”的內容。2018年12月5日，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》。為抓好行政執(zhí)法“三項制度”的貫徹落實，《規(guī)定》第三條規(guī)定，執(zhí)法部門應當全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，加強執(zhí)法信息化建設，推進執(zhí)法信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。在全面推行執(zhí)法公示制度方面，第二十二條規(guī)定執(zhí)法人員實施行政檢查應當持證上崗、亮證執(zhí)法；第七十五條規(guī)定執(zhí)法部門應當自行政處罰決定作出之日起7日內，公開執(zhí)法決定信息。在全面執(zhí)法全過程記錄制度方面，第二十一條規(guī)定執(zhí)法人員應當攜帶執(zhí)法記錄儀、攝像機、照相機等執(zhí)法裝備，以及在附件中統(tǒng)一執(zhí)法文書樣式，從而通過文字、音像等記錄形式，對行政執(zhí)法中檢查、調查取證、審核決定、送達執(zhí)行等全部過程進行記錄，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。在重大執(zhí)法決定法制審核方面，《規(guī)定》第六十七規(guī)定，擬作出重大行政處罰決定的，辦案機構應當將案件調查報告送本單位負責法制審核的工作機構進行重大執(zhí)法決定法制審核。第六十八條規(guī)定，法制審核工作機構主要從七個方面對擬作出重大處罰決定的案件進行合法性審核，并提出書面審核意見，即一是行政執(zhí)法主體是否合法，行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格；二是行政執(zhí)法程序是否合法；三是案件事實是否清楚，證據(jù)是否合法充分；四是適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準確，裁量基準運用是否適當；五是執(zhí)法是否超越執(zhí)法部門的法定權限；六是行政執(zhí)法文書是否完備、規(guī)范；七是違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機關。

三是《規(guī)定》注重加強對行政相對人合法權益的保護。為貫徹落實《國務院關于在市場監(jiān)管領域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》，《規(guī)定》第十九條規(guī)定，執(zhí)法部門應當建立隨機抽取被檢查對象、隨機選派檢查人員的抽查機制，健全隨機抽查對象和執(zhí)法檢查人員名錄庫，合理確定抽查比例和抽查頻次。隨機抽查情況及查處結果除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的，應當及時向社會公布?！兑?guī)定》注重保障行政相對人陳述、申辯和聽證等法定權利，對聽證程序進行了細化規(guī)范。同時，《規(guī)定》單設一章“涉案財物的管理”，嚴格規(guī)范涉案財物的管理，并明確無主物的處理，即第一百二十五條規(guī)定，當事人下落不明或者無法確定涉案物品所有人的，執(zhí)法部門按照本規(guī)定第十七條第五項規(guī)定的公告送達方式告知領取。公告期滿仍無人領取的，經(jīng)執(zhí)法部門負責人批準，將涉案物品上繳國庫或者依法拍賣后將所得款項上繳國庫。